我国财政改革二十年来的重大突破

20年来，我国财政改革是围绕调整国家与企业、中央与地方的分配关系，分为两个阶段进行的一种渐进式改革：1979年至1992年是以放权让利为特征的改革探索阶段；党的十四大到现在是以建立社会主义市场经济体制为目标的创新阶段。我国财政改革在理论和实践的结合上已取得了巨大成就和重大突破。

经济决定财政，财政是国民经济的综合反映。我国城市经济体制改革是从财政放权让利开始的，并把财政体制改革作为整个经济体制改革的突破口。纵观20年我国财政改革的实践，都是紧紧围绕国有企业改革这个中心环节，其间经历了放权让利、两步利改税、承包经营责任制、税利分流、建立现代企业制度等若干阶段的探索和创新，同时对国有企业资金供应制度实行了“拨改贷”，并对折旧制度作了相应的改革。

——从1978年底的改革开放初期，财政改革从放权让利开始，对国有企业实行利润留成的制度。通过各种形式的利润留成，进一步扩大了企业的自主权，初步改变了对企业统得过多、管得过死的作法。

——为了进一步调整好国家与企业的财政分配关系，从1983年到1989年，实行两步利改税的改革，即将国有企业上缴利润的做法改为依法交纳比较规范的税收，以税收的财政分配形式代替了上缴利润的财政分配形式。由于利改税的第二步仍然保留了似税非税，一户一率的调节税，使得利改税的效果并未达到预期目标。

——在实行利改税的基础上，国家先后对首钢等企业实行了各种形式的承包经营责任制，从1987年开始在全国大范围推广企业承包经营责任制。其特点是“包死基数、确保上交、超收多留、欠收自补”，通过包干机制，将权责利结合起来，从而达到调动企业和职工积极性，提高企业经济效益的目的。工商企业上交税利是财政收入的主要来源，实行承包经营责任制有利于使国家获得稳定而递增的财政收入，同时也使企业有明确的奋斗目标，为企业自我积累，自我发展创造了条件，因而迅速成为我国企业的一种主要经营方式。由于企业承包经营责任制存在着承包基数的确定缺乏科学性，企业“只负盈不负亏”和固化企业个体，阻碍了经济结构调整的弊端，因而具有“过渡性”，但这又是一种不可逾越的过渡。

——从1994年开始国家对企业的分配关系作了进一步调整，实行了“税利分流”。税利分流基本上是在总结承包经营责任制和利改税实践经验的基础上，根据政企职责分开，两权分离和企业之间实行公平竞争的原则，对承包经营责任制进行调整和发展，其主要做法是：国有企业和所有其它类型的企业一样，向国家缴纳所得税，取消原来承包上交所得税办法，税归税，利归利，并改税前还贷为税后还贷。这项改革的实质是谋求分配机制的转变。

——1993年11月党的十四届五中全会作出《决定》，进一步明确了深化国有企业改革的方向在于建立现代企业制度，从而标志着我国国有企业改革从“放权让利”、“减税让利”转向建立“出资者所有权与法人财产相分离”的产权制度改革。

财政体制改革，既要正确处理国家与企业的分配关系，又要正确处理中央与地方的分配关系。从党的十一届三中全会以来，在经济体制改革全面展开，国家在全力改革与企业分配关系的同时，逐步对中央与地方的分配关系，进行了卓有成效的改革。

——从“分灶吃饭”到“财政大包干”。从1979年4月到1985年期间，为了适应整个经济体制改革和现代化建设的要求，中央对地方实行了“划分收支、分级包干”的财政分配体制改革，即实行“分灶吃饭”的财政体制。“分灶吃饭”体制的实质是，在巩固中央统一领导和统一计划，在确保中央必不可少的开支的前提下，明确划分各级地方财政的权利和责任，充分发挥中央和地方两个积极性，共同承担平衡国家财政收支的责任。1985年中央鉴于“划分收支、分级包干”的体制已经到期、第二步利改税后企业的利润改为以税收形式上交的新情况，对“分灶吃饭”的体制进行了改进，提出和实行了“划分税种、核定收支、分级包干”的新体制，即在收入划分的形式上以税收划分代替收入分类分成。这个体制，从总体上讲，在税种的划分上还不够彻底，在地方收入上交比例上存在“鞭打快牛”的问题，但它毕竟已向划分税种为基础的分级财政管理体制迈出了探索性的一步，有利于将体制建立在税法的基础之上。因此从1987年开始，针对国家对国营企业的财政分配制度，又在利税的基础上实行了各种形式的企业承包经营责任制的状况，为进一步调动收入上交地区的积极性，防止收入下滑的趋势，中央对地方的财政体制也在“分灶吃饭”的基础上实行了“财政大包干”。总之，从“分灶吃饭”到财政“大包干”，突破了僵硬的“统收统支”模式，使我国财政走上了由传统的、以条条为主转向以块块为主的分级财政道路，从而使地方经济发展与其财政利益紧密联系在一起，调动了地方政府增收节支、大力发展地方经济和事业的积极性，为我国经济多年来持续高速增长奠定了基础。

——从财政“大包干”到“分税制”。1994年推出的分税制是指以税种作为中央与地方收入划分的基本依据来建立财政管理体制。分税制的特点是：按税种划分中央与地方的收入范围；按照现行中央政府和地方政府各自的事权划分中央与地方的财政支出范围；分设中央和地方税务机构；按统一比例确定中央财政对地方税收的返还基数；实行过渡期转移支付制度。1994年推出的分税制方案，尽管由于主客观条件所限，依然留有诸多“过渡性”痕迹，但毕竟将体制推上了科学、透明、规范的轨道，从而一举解决了前期困扰财政体制改革的一个难题，克服和弱化了包干体制不利于中央财政宏观调控、助长地方保护主义、妨碍政企分开、不利于统一市场形成等弊病，初步建立起与市场经济发展相适应的分级财政体制新框架。

税收制度是我国财政体制改革的重要方面。我国的税收制度在1980年前，只对国营企业征收工商税，对集体企业征收工商税和工商所得税。除此之外，只对个人征收少量的城市地产税、车船使用牌照税和屠宰税。这种税制实际上是单一的货物税制，是统收统支财政体制的产物。改革开放20年来，我国税收制度适应经济体制的变革，经历了两次较大的改革，已由单一货物税制逐步转向以流转税和所得税为主体、其它一系列税种相配合的复合税制。

——从1983年到1984年通过了两步“利改税”的第一次税制改革。首先，从1983年6月开始，对国有企业实行以税代利，并要求利改税第一步实行税利并存的过渡模式。其主要内容是在区分国有企业规模的基础上，开征国营企业所得税，对国营大中型企业适用55％的比例税率，对国营小型企业适用八级超额累进税率。利改税的实施，突破了国营企业只能上交利润而不能征收所得税的禁区，把我国的税收制度由单一货物税制引向了货物税与所得税并存的复合税制。其次，从1984年10月开始，为了进一步处理好国家与企业的分配关系，从根本上解决企业吃国家“大锅饭”的弊病，更好地发挥税收的经济杠杆作用，进行了第二步利改税改革。其基本内容是将国营企业的各种上缴任务分为11个税种，实行完全的以税代利，税后利润归企业自行支配。通过两步“利改税”的改革，我国初步建立起流转税和所得税并存的复税体系，基本适应了我国当时经济体制和经济发展的客观要求。

——从1984年开始我国进行了适应社会主义市场经济体制为目标的第二次税制改革。两步利改税的实施，虽然已初步建立起适应市场经济要求的税制体系，但并没有带来税收机制的转变。1994年的税制改革放弃了原有那种以“外延式”调整为主的旧思路。其基本内容可以概括为：按照公正、透明、效率优先原则，调整了流转税制，建立以增值税为主体、消费税与营业税为辅的流转税调节体系，为市场机制运行创造了税收环境；归并和统一所得税制；开征了土地增值税，以适应房地产业的发展；改革了税收征管体制，实行了中央税和地方税分开征收，两条线垂直管理体制。经过这次改革，初步完成了从计划经济向市场经济税收体制的转变，使税收体制步入了法制化的轨道，从而促进了财政收入的稳定增长。

随着改革开放的深入，为加快和加强国有资产的管理，实现政府两种职能分开，1988年成立了国家国有资产管理局，从此拉开了此项改革的序幕。随后，理论界又提出了通过“三个层次职能分开”来建立“三个层次构成的国有资产运营”的改革思路：“三个层次职能分开”，是指政府的国有资产所有者职能与社会经济管理职能分开，政府所有者职能与产权经营职能分开，国有资产经营中出资者所有权与企业法人所有权分开；“三个层次管理与运营体系”，是指在政府两种职能分开的基础上，将政府的国有资产终级所有者职能集中统一起来，实行一元化和专业化管理，在所有者职能与产权经营职能分开的基础上，建立一个由众多专司国有资产投资经营的公司组成的中介经营体系，在企业出资者与企业法人财产权分开的基础上，建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，使企业成为市场竞争的主体。党的十四届三中全会通过的《决定》充分肯定了这一改革思路，提出对国有资产实行统一所有、政府分级监督、企业自主经营的体制，按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径，并具体地描绘了现代企业制度的内涵及其建立途径，从而使我国的国有资产体制改革有了更加明确的目标。